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矿产资源储量评审的定位和几点建议

2019-1-21 10:12:55 来源:中国矿业报 作者:刘建芬

一、矿产资源储量评审的内涵及定位

矿产资源储量是指经过矿产资源勘查和可行性评价工作所获得的矿产资源蕴藏量的总称。

评审,指评议和审查。矿产资源储量评审是对矿产资源储量进行审查、评价和技术鉴定的?#24418;?/p>

《行政许可法》第34条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第56条也有类似规定。实质审查便是对“对申请材料实质内容进行核实”的高度概括。《行政许可法》第12条中对“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”行政许可做出了?#24471;鰲?#30719;产资源开发利用属于“有限自然资源开发利用”,直接关系公共资源配置以及公共利益,它最显著的标志是专业性强,技术要求高,需要专业技术人员进行操作。较强的专业性决定了对该类许可必须?#20113;?#30495;实性进行检验和验证,才能正确地判断申请人的申请事项是否符合事先公布的技术标准与技术规范。这便需要矿产资源储量评审工作,也就是?#20113;?#25972;个工作过程进行反推演。从这里可以看出,虽然矿产资源储量评审不是行政许可,但是矿产资源储量评审,包括了形式审查和实质审查。

形式审查。形式审查是对申请材料的齐全性、?#34892;?#24615;、规范性及对?#37038;?#26465;件的合规性进行的审查。?#37038;?#38454;段的形式审查是一种简单的审查,不需要具有多高的专业知识,仅对?#37038;?#30340;要件进行审查,包括:地质报告章节的齐全性、?#25216;?#30340;规范性、要件等的合规性。审查的结果有两种:不予?#37038;?#21644;予以?#37038;眨?#36825;是矿产资源储量评审的首个?#26041;冢?#19968;般由矿产资源管理部门的政务大厅处理。

受理及评审阶段的实质审查。形式审查合格的报告进入实质审查阶段,实质审查包括:受理、评审、复核、审定。受理审查是实质审查的第一个阶段,该阶段主要是评审机构人员?#28304;?#37327;报告合法、合规性的检查,主要从矿体圈连、工业?#21103;?#36873;取、资源储量估算等方面进行全面系统把关。该阶段审查需要有相关专业知识背景作支撑。审查结果:予以受理、不予受理、补正清单。予以受理的报告进入专家审查阶段,该阶段更加重视技术审查和合规审查。评审机构根据受理的报告类型从专家库中摇号产生不同类型的专家对报告进行审查,专家类型主要包括:地质、采矿、选矿、物探、地质核量、水工环、经济等。审查内容包括:矿体圈定、工业?#21103;?#36873;取、勘查程度、资源储量估算、经济可行性评价、涌水量预算、环境影响等,专家根据专业要求,对审查的报告出具评审意见,并明确勘查程度。评审专?#26131;?#38271;根据专家的主要意见,形成专?#26131;?#24847;见,并形成评审意见书(初稿)。

复核及审定阶段的实质审查。评审通过的报告在规定的时限内对专家提出的问题进行修改、完善,修改、完善之后进入报告的复核阶段。该阶段主要是专家对报告及?#25216;?#31561;进行再次审查,主要是审查修完完善后的报告及?#25216;?#31561;是否满足修改要求,是对修改的报告再次进行技术把关。复核通过后,专?#26131;?#38271;对评审阶段出具的评审意见书(初稿)进行补充完善,经补充完善后的报告提交评审机构进行审核。评审机构对专?#39029;?#20855;的评审意见书进行审核,在评审机构履行相关程序后最终形成评审意见书(终稿),形成的评审意见书(终稿)及其他相关要件报行政主管部门进行审核备案。

二、矿产资源储量评审的法律依据及相关工作

(一)矿产资源储量评审的法律依据。

法律依据是以?#26029;?#27861;》和《物权法》为基础的《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》等。

?#26029;?#27861;》规定,矿藏等自然资源,属于国家所有,即全民所有。《物权法》规定,矿藏、水流、海域属于国家所有。法律规定国家所有的财产属于全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。《矿产资源法》规定,矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附土地的所有权或者使用权的不同而改变。同时规定,国务院矿产储量审批机?#22815;?#32773;省、自治区、直辖市矿产储量审批机构负责审查批准供矿山建设设计使用的勘探报告,并在规定的期限内批复报送单位。勘探报告未经批准,不得作为矿山建设设计的依据。《矿产资源开采登记管理办法》规定,采矿权申请人在提出采矿权申请前,应当根据经批准的地质勘查储量报告,向登记管理机关申请划定矿区范围。这些规定是在总结我国多年地质勘查和矿业开发正反两方面经验的基础上制定的。

(二)行政审批制度改革以来的矿产资源储量评审。

2014年,按照《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》(国办发〔2014〕5号)的要求,原国土资源部向社会公开了当时保留的45项行政审批事项目录。其中“矿产资源储量评审备案与储量登记核准”作为了非行政许可审批事项。

《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》(国发〔2015〕58号)决定清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项中,对“矿产资源储量核实”中介服务事项的处理意见是“申请人可按要求自行编制矿产资源储量核实报告,?#37096;?#22996;托有关机构编制,审批部门不得以任何形式要求申请人必须委托特定中介机构提供服务;保留审批部门现有的矿产资源储量核实报告技术评估、评审”。

从各省区实践来看,山西、浙江、广东、湖南、湖北、河南、黑龙江、吉林、云南、贵州、陕西、青海等省将“矿产资源储量评审备案”作为“其他行政权力”;广西壮族自治区将“矿产资源储量评审备案”作为“行政确认”;山西、浙江、广东、河南等省将“矿产资源储量登记”作为“行政确认”,其他省区多作为“其他行政权力”。另外,从全国各省份的矿产资源储量评审机构设置情况来看,只有浙江、江苏、江西的储量评审机构是公司(企业),其他省份为参公、公益一类、公益二类、自收自支事业单位,其中,半数以上为参公和公益一类事业单位。

三、矿产资源储量评审的重要性

(一)矿产资源储量评审是坚守国有矿产资源资产的“守门员”。

从1953年成立矿产埋藏量鉴定委员会和全国矿产储量委员会到1994年地质矿产部设立矿产资源储量管理局,又到1996年在原全国矿产储量委员会基础上成立全国矿产资源委员会,再到1998年由国土资源部矿产资源储量?#22659;?#25285;原全国矿产资源委员会的行政审批职能,以及2018年由自然资源部矿产资源保护监督?#22659;?#25285;矿产资源储量评审、备案、登记、统计和信息发?#25216;把?#35206;矿产资源审批管理、矿产地战?#28304;?#22791;等工作。我国矿产资源储量管理工作虽然经历了多次改革,但国家行使国有矿产资源资产所有权的审批职能始终没有改变。矿产资源储量评审不仅严把了矿山建设设计关,而且严把了地质报告编写质量关,为我国的国民经济建设的稳步健康发展立下了汗马功劳。

(二)矿产资源属于国家所有,而作为资源资产管理的“?#19994;?rdquo;就是以数量表述的储量。

储量既是矿产资源规划和经济社会可?#20013;?#21457;展的基础,也是中国参与矿产资源全球治理的“底气”。虽然行政许可法规定了虚假申请的责任,但是在由申请人提供不实材料给国家、社会和他人造成利益损失之前,通过实质审查对材料的真实性进行核实而拒绝许可也是十?#30452;?#35201;的。即使矿产资源储量评审不是行政许可,也是为了避免给国家、社会和他人造成损失的重要?#26041;凇?#20026;维护矿产资源的国家所有权益,规划、管理、保护与合理利用矿产资源,促进矿业发展,加强矿产资源储量管理,确保矿产资源储量合理、可靠,需要进行矿产资源储量评审工作。

(三)矿产资源储量评审工作是国家矿政管理的基石,监督管理是矿产资源储量评审管理的核心。

矿产资源储量是否准确是由多种因素决定的,诸如勘查程度、勘查技术、勘查人员素质和矿区范围的划分等。储量评审如同财务管理的审计工作,但并不完全与审计工作等同,审计工作主要是事后审计,储量评审是事前“审计”,是对矿产资源勘查“所形成储量”(包括估算方法)的检查和确认。评审需要从矿体的圈连、工业?#21103;?#30340;应用、资源储量的估算等方面进行全面系统的把关,或者说是用同一把尺子去确认“?#19994;?rdquo;的“厚薄”。虽然受行政经费和劳动强度等因素影响,无法进行矿产资源勘查“所形成储量”的全程“再验证”,但对?#33258;?#30340;矿产资源勘查所“所形成储量”检查和确认,不仅有利于矿产资源保护,有利于矿产资源监督,而且是矿产资源资产管理之必需,是减少矿产资源行政复议和行政诉讼的重要“关隘”。

四、加强矿产资源储量评审的几点建议

(一)明确矿产资源储量评审原则和定位。

评审工作要从国家利益出发,坚持矿产资源国家所?#24615;?#21017;。矿产资源储量评审工作定位于为掌控国家矿产资源?#19994;?#21644;维护国家所有者权益服务。

(二)加强矿产资源评审机构队伍建设和相关人员的交流、研讨。

评审工作任务较重,而且较为繁琐,现在储量评审机构人员较少,建议评审工作机构人员数量应与业务工作量成正比,适当增加评审机构人员编制。评审工作机构要强、要精干、要做实。开展经常性的评审经验交流会、评审业务研讨会、调查研究等,统一认识、统一思路、统一方法、统一要求。

(三)完善矿产资源储量评审管理相关制度建设。

评审管理制度建设是否?#35270;?#26102;代要求,是否“量体裁衣”,是否稳定,是确保评审工作对国家资源资产把关的重要依据。矿产资源储量评审管理制度建设要快、准、稳,不能久拖,需要在《矿产资源法》及配套法规修改中得到体现,有必要出台《矿产资源储量管理和储量评审工作条例》。

(四)明确评审专家和相关人员的主体责任。

从地质工作源头开始,建立诚信制度体系,推行“人过留名、雁过留声”的全程质量管理体?#31561;?#35777;倒查机制,实施“黑名单”制度,严格责任追究机制。同时,在矿产资源储量评审过程中,用制度?#38469;?#21644;督促矿产资源储量评审专家及各有关人员,为自己的不当?#24418;?#25215;担后果。(注:本文观点仅代表作者作为一位研究人员的个人看法,不代表任?#20301;?#26500;的意见和看法)□

(作者单位:自然资源部矿产资源储量评审中心)

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